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        贺雪峰 桂华 夏柱智激进的改革主张为何不被采纳

        选择字号   本文共阅读 1695 次 更新时间2019-02-15 17:30:14

        进入专题 土地制度改革   土地管理法  

        贺雪峰 (进入专栏)   桂华   夏柱智  


        一改革背景

        土地制度是国家的基础性制度土地管理法修订面临很大争议为稳妥推进改革十八届三中全会部署征地制度集体经营性建设用地入?#23567;?#23429;基地制度改革三项?#31508;?#28857;任务以期为修法工作提供经验支撑

        2015年2月27日十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过关于授权国务院在?#26412;?#24066;大兴区等三十三个试点县?#23567;?#21306;行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定土地三项改革试点全面铺开截止到2018年底试点工作?#20013;?#22235;年修法工作同步推进

        2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委?#34987;?#31532;七次会议通过关于延长授权国务院在?#26412;?#24066;大兴区等三十三个试点县?#23567;?#21306;行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定授权至2019年12月31日试点再延长一年

        2018年12月23日第十三届全国人民代表大会常务委?#34987;?#31532;七次会议审议国务院关于农村征地制度集体经营性建设用地宅基地制度改革试点情况的总结报告以?#24405;?#31216;总结报告?#20445;?#24635;结报告全面总结全国33个县市区试点的基本情况主要成效和存在问题并提出了修法意见

        目前土地管理法修正案草案下文简称修正案草案?#20445;?#24050;经国务院常务会议讨论通过并提请全国人大常委会审议修正案草案共29条核心部分是征地制度改革集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革自三项?#31508;?#28857;启动后我们一直密切关注各地的试点成效对于改革中的关键点各市县区试点情况我们在地权的逻辑为什么说中国土地制度是全世界最先进的中国政法大学出版社2018年版中已经做了较系统?#27835;?

        现结合对修正案草案解读评析本轮土地制度改革


        二征地制度没有必要大修

        征地制度改革是争议最大的一块关于征地制度学术界和政策界存在四种基本观点分别为取消论全面缩小论市价补偿论与总体合理论一一来?#30784;?

        取消论这?#27490;?#28857;认为征地制度本身就不合理认为土地属于生产要素用市场手?#38395;?#32622;土地即可不要政府征地市场是?#34892;?#30340;持这?#27490;?#28857;的人认为政府征收土地是剥夺农民的财产权主张取消征地制度要求放开集体土地入?#23567;?

        全面缩小论这?#27490;?#28857;认为征地制度有必要原因是市场在土地?#35797;?#37197;置存在失灵尤其是公益用地私人主体包括农村集体经济组织不可能提供因此需要政府供给公益用地之外的非公益用地具有经营开发性质可通过市场供给无需政府征地持这?#27490;?#28857;的人支持保留征地制度同时要求缩小征地?#27573;?#23558;政府征地限定在公共用途?#27573;?#20869;

        市价补偿论持这类观点人的注意力是在征地补偿上认为征地制度最不合理之处在于政府按照土地原用途价值补偿给农民土地增值收益被政府获得因此要求取消土地管理法规定的土地补偿和安置补助最高不超过土地原年产值30倍的上限要求大幅度提高征地补偿标准甚至要求按照市价给农民补偿

        总体合理论持这?#27490;?#28857;的认为征地是政府的合法权力征地制度属于全世界各国都存在的一?#30452;?#35201;制度建立在土地公有制基础上的现行征地制度是中国又快又好发展的基础征地制度需坚持下去没有必要大幅度修改

        在中央部署的三项?#31508;?#28857;中征地制度改革主要围绕着?#20843;?#23567;征地?#27573;?#23436;善征地程序和完善补偿方式三方面内容展开修正案草案关于征地制度方面的修订也是围绕着三块进行的其中紧要处包括两点一取消在集体土地上从事非农业建设先征后用规定划定政府征地?#27573;?#20026;组织实施基础设施建设公共事业成片开发建设等六?#26234;?#24418;二取消土地补偿和安置补助不超过原产值30倍上限的规定

        从修正案草案来看首先取消论未被采纳实际上任何一个国家要进行现代化建设都离不开征地制度否定政府的土地征收权力是要向风能进雨能进国王不能进的封建土地制度退步

        其次修正案草案?#26412;?#31649;聚焦在缩小征地?#27573;?#26041;面但是在第十四条中将由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地?#27573;?#20869;组织实施成片开发建设需要用地的纳入政府征地?#27573;?#36825;说明修正案草案不是按照公益用途非公益用途?#21271;?#20934;来确定政府征地?#27573;?#19968;些人提出的公益用地由政府征收非公益用地由市场供给的改革主张未被采纳

        再者尽管修正案草案取消了关于土地补偿的上限但是只对完善补偿做了原则性规定与一些人主张的按照市价补偿观点完全不同

        总体来看在土地征收方面修正案草案对现行制度进行了局部完善国家坚持征地制度的合理性坚持继续通过政府征收来为快速城镇化供给土地修正案草案没有对现行制度大修原因如下

        一是激进的改革主张未获得试点支撑对于三项?#31508;?#28857;?#20174;?#30340;问题和不足总结报告指出三项改革试点样本分布不够均衡土地征收制度改革试点相对不足33个试点县?#23567;?#21306;实施的1275宗征地项目中有918宗占72%集中在河北定州上海松江浙江义乌福建晋江山东禹城等5个试点地区征地制度改革试点样本分不均衡大部分地区征地制度改革试点推不动一些地区甚至没有一个成功的征地制度改革案例

        实际上征地改革试点样本分布问题还是次要的主要问题在于河北定州上海松江浙江义乌福建晋江山东禹城等5个案例集中的地区其试点的重点也主要是集中在完善征收程序和完善征地补偿方式譬如?#23454;?#25552;高征地补偿标准或是改变征地补偿款发放方式这些算是虚晃一枪?#20445;?#26410;触及征地制度改革的根本问题

        征地制度改革的难题包括要不要征地如何确定征地?#27573;?#24449;地补偿标准提高到何种程度才算合理全面提高征地补偿标准会给地方财力带来多大冲击提高征地补偿减少还是增加钉子户?#20445;?#34987;征地农民与未被征地农民的利益如何平衡将少数试点地区的做法全面推开会对城镇化工业化产生何种影响没有答案就是没有方案中央要求稳妥推进土地制度改革这些问题都未通过试点回答取消论全面缩小论和市价补偿论等改革主张未被采纳

        二是激进的改革主张违背土地制度的宪法秩序持取消论全面缩小论和市价补偿论的人一致批判现行制度他们的认识起点一致将土地视为一般财产物认为土地集体所有与土地国有属于平等的民事财产权因此主张集体土地与国有土地享有同等权利要求要通过制度改革实现同地同权同价取消论全面缩小论市价补偿论三?#27490;?#28857;的实质目标一致其差别是具体改革措施不同

        这类激进改革主张忽视了中国土地制度的宪法秩序模糊了土地公有制属性经过新民主主义革命和社会主义改造我国建立起社会主义公有土地制度土地公有制与土地私有制的本?#20160;?#21035;在于社会主义公有制消灭人剥削人的制度实行各尽所能按劳分配的原则?#20445;?#21363;公有土地不参与社会财富分配土地属于生产资料不?#24066;?#31169;人通过单纯占有土地来攫取社会财富也就是说土地集体所有与土地国有属于公有制两?#20013;问剑?#25919;府征收土地将土地集体所有变成国家所有是集体所有制向全民所有制的转化是从小公?#21271;?#25104;大公?#20445;?#32780;非私有制下的财产权利形态的改变宪法规定国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿征地具有宪法合法性

        承认征地制度合法则取消论不可取在此前提下争议聚焦在公共利益和合理补偿两方面持全面缩小论的人会认为修正案草案过于保守留下了在土地利用总体规划确定的城镇建设用地?#27573;?#20869;组织实施成片开发建设?#27573;?#20869;?#24066;?#25919;府征地的尾巴当前阶段我国征地主要是由城镇建设带动的土地利用总体规划确定的城镇建设用地?#27573;?#22806;的土地建设开发很少因此这个看似是小小一点的尾巴?#20445;?#23454;则是为未来政府继续征地留下巨大空间

        那么为什么没有采用全面缩小论的主张呢持全面缩小论的人讨论这个问题时常常偷换概念将宪法中的公共利益偷换为公益用地公共利益与公益用地?#31508;?#20004;个完全不同的概念公共利益?#31508;?#19968;个政治学社会学和经济学概念公益用地?#31508;?#20110;土地用途分类概念前者的?#27573;?#24456;广后者则有特定所指

        公共利益?#31508;?#20840;世界各国立法上的难题且随着社会制度的差异和时代变化而?#27573;?#19981;同修马路建公园占地既具?#23567;?#20844;共利益性质也属于公益用地?#20445;?#32780;建设私立医院工厂是否属于公共利益则很难界定修正案草案规定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地?#27573;?#20869;组织实施成片开发建设?#27573;?#20869;?#24066;?#25919;府征地是将城镇建设本身视为公共利益

        我国属于发展中国家城镇化高速推进城镇化被视为现代化的标志保持发展是改善民生的前提推进高质量的城镇化是增进人民福祉促进经济社会发展解决发展不充分不平衡的社会主要矛盾的必经之路新?#32479;?#38215;化坚持以人为?#34892;ġ保?#24800;及全民城镇建设本身具?#23567;?#20844;共利益?#31508;?#24615;这是我国征地制度的特色和优势所在

        关于补偿?#20445;?#20462;正案草案第十七条规定征收土地应当给予公平合理的补偿保障被征地农民原有生活水平不降低长远生计有保障公平合理补偿与市价补偿相差甚远所谓的市价?#31508;?#38469;不存在土地价?#31561;?#20915;于用途规划同样是城区中的一宗地块被规划为公园绿地时无市场价值被规划为商服用地则是价值连城土地不同于一般商品尤其是建设用地其价值源于空间规划土地不可移动土地供给不可替代市场配置土地?#35797;词?#28789;

        法律上的公平合理补偿?#31508;?#26681;据土地作为生产资料属性确定的在社会主义中国土地不属于私人财产物农民以劳动者的身份与土地结合农村土地集体所有属于一定?#27573;?#20869;劳动者共同占有生产资料的?#38382;?#22269;家为发展经济和建设城市等公共利益需求征收集体土地需要对农民丧失的生产资料做出补偿补偿的公平合理性在于既不让农民因为丧失生产资料而陷入生活困?#24120;?#21448;不是让农民变成食利者

        修正案草案第十七条还规定征收土地应当依法及时足额支付土地补偿?#36873;?#23433;置补助费以及农村村民住宅地上附着物和青苗等的补偿费用并安排被征地农民的社会保障费用

        征?#24352;?#29992;地的土地补偿?#36873;?#23433;置补助费标准由省自治区直辖市制定公布区片综?#31995;?#20215;确定制定区片综?#31995;?#20215;应当综合考虑土地原用途土地?#35797;?#26465;件土地产值安置人口区位供求关系以及经济社会发展水平等因素并根据社会经济发展水平适时调整在具体操作上取消30倍上限之后补偿标准最终如何确定社会保障费用如何安排失地农民如何顺利实现就业替代还需要更多的?#23548;?#25506;索


        三集体经营性建设用地入市诸问题

        集体经营性建设用地入市与征地制度改革联系在一起之前土地管理法要求城镇建设开发占用农村土地必须先经过征收集体土地被禁止直接参与城镇建设开发这一政策被诟病为同地不同权集体经营性建设用地入市被视为走向国有土地与集体土地同地同权同价的巨大进步在征地制度上持全面缩小论的人对集体经营性建设用地入市改革抱有很高期待(点击此处阅读下一页)

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        本文责编frank
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