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        湛中乐 李烁我国学前教育立法研究

        以政策法律化为视角
        选择字号   本文共阅读 1533 次 更新时间2019-02-17 21:53:38

        进入专题 学前教育  

        湛中乐   李烁  

        摘  要因为学前教育法的长期缺位我国学前教育事业的发展事实上是由学前教育政策进行规范引导的但是政策与法律之间的区别决定了仅有学前教育政策难以满足?#23548;?#30340;需要学前教育立法有其必要性与此同时政策与法律之间又有着密切的关系这一关系使得学前教育法的制定离不开对?#20013;?#23398;前教育政策的观照由此学前教育立法具有浓厚的政策法律化色彩具体通过政策法律化而由学前教育法进行回应的问题主要包括学前教育服务的对象学前教育的地位与性质学前教育的财政保障学前教育的管理体制幼儿园及其工作人员学前教育的内容及开展学前教育的监督与问责等几点


        关键词学前教育学前教育立法学前教育政策幼儿教育


        近年来我国学前教育规模迅速扩张截止?#20445;?#24180;全国幼儿园共有 .万所在园幼儿超过万人学前年毛入园率达到.比?#20445;?#24180;提高了 个百分点入园?#36873;?#38382;题得到?#34892;航?#23613;管如此学前教育仍是整个教育体系中的薄弱环节学前教育?#23548;?#20013;的行政管理体制不健全缺乏必要的财政保障师资力量参差不齐以及幼儿教师权益无法得到保?#31995;?#38382;题依然存在且日益凸显出台学前教育法迫在眉睫


        对此?#20445;?#24180;?#20445;n率?#20108;届全国人大常委会第?#24120;?#27425;会议作出回应我国正在加快推动学前教育立法进程促进学前教育合理?#34892;?#21457;展关于学前教育立法问题我国学界常见的讨论逻辑是将学前教育?#23548;?#20013;的种?#27835;?#39064;归因于学前教育法缺位而导致的无规可循?#34180;?


        在此基础上就如何立法问题主要存在两种不同的研究视角一种是?#23548;?#23548;向的研究视角即针对我国学前教育?#23548;?#20013;的问题而有针对性地在学前教育立法中予以回应另一种是借鉴域外的研究视角即通过梳理域外学前教育立法经验而提炼出可供我国学前教育立法借鉴的内容以上研究视角虽均有合理之处但在我国已出台大量学前教育政策的现实下其未能揭示为何学前教育政策无法代替学前教育法?#33539;?#24613;需进行学前教育立法这一问题


        更为重要的是政策与法律之间有着密切的关系由此决定如何立法问题之解决仅以?#23548;?#20026;导向或借鉴域外经验是不够的无视学前教育政策的立法思路可能会?#26174;?#21271;辙?#34180;?#22522;于以上考虑本文拟通过法律与政策的勾连试图对以上为现有研究所忽略的两点问题分别进行回应前者涉及立法背景问题后者则关系到立法思路问题在此基础上结合我国学前教育事业发展的关键问题进行学前教育政策法律化的尝试这实质上又构成了我国学前教育法的主要内容


        一学前教育法的立法背景


        政策一般是指党和政府为实现一定时期的政治经济文化等目标任务而制定的原则或行动准则其表?#20013;问?#36890;常为规范性文件与政策或规范性文件不同法律是指由立法机关依据法定程序制定的并以国家强制力保障实施的行为规则是国家意志的体现现代社会本应由政策与法律共同治理但是我国学前教育领域却长期处于一条腿走路的状态


        具体而言尽管教育法规定国家实行学前教育初等教育中等教育和高等教育的学校教育制度但现实中学前教育并未被真正纳入国民教育体系反映到立法上就会发现在我国教育法体系横向层次上义务教育法职业教育法高等教育法分别作为规范我国国民教育体系中的初等教育中等教育高等教育的专门法律而存在但同样作为教育学制一环的学前教育却缺乏专门的法律规范


        尽管我国出台了幼儿园管理条例幼儿园工作规程等行政立法但是这些行政立法仅仅涉及学前教育活动整体的一个方面幼儿园工作的管理学前教育活动其他方面的关键问题则难以?#19994;?#20381;据为填补立法空白并规范学前教育事业的发展中央层面出台了一系列学前教育政策其中具有代表性的如 年教育部等部委联合发布的关于幼儿教育改革与发展的指导意见以?#24405;?#31216;指导意见?#20445;?#24180;党中央与国务院共同发布的国家中长期教育改革和发展规划纲要?#20445;P?#20197;?#24405;?#31216;规划纲要以及为配合规划纲要贯彻实施而由国务院发布的关于当前发展学前教育的若干意见以?#24405;?#31216; ?#24230;?#24178;意见尤其是?#24230;?#24178;意见在内容上涵盖了学前教育的地位与性质办学方针政府责任财政投入教师队伍建设与权益保?#31995;?#35832;多事项


        在学前教育法长期缺位状态下我国学前教育事业的发展事实上是由学前教育政策进行规范引导的但是政策与法律之间的区别决定了学前教育政策无法代替学前教育法的角色具体而言法律之所以能够得以?#34892;?#25191;行在很大程度上取决于法律的明确性与有责性


        一方面?#38382;U系?#26126;确性即通过法律规则中的可为应为 勿为种不同行为模式为人们设定具体的行为准则由此对人们的行为提供?#34892;?#25351;?#23613;?#21478;一方面后果?#31995;?#26377;责性是指法律在规范构造上除?#24605;?#23450;条件行为模式之外还兼具法律后果要素通过法律后果之设定使得违反法律的行为面临?#23454;?#30340;法律制裁倒逼人们依据法律设定的行为准则行事


        但政策主要提供纲领性原则性和方向性的价值规范或准则因此政策目标与手段在?#38382;?#19978;均不可避免具有高度模糊性同时即便存在操作性较强的政策性规则但其规范构造中往往只有假定条件和行为模式而缺乏法律后果要素的设定无后果?#27425;?#36131;任因此对违反政策者只能批评教育或以党纪政纪处分?#20445;?#32780;难以追究法律责任


        正是基于政策与法律的这两点区别使得政策在执行效果上往往不及法律举例而言?#24230;?#24178;意见规定财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例合理比例?#26412;?#23646;于较为模糊的规定何为合理比例只能见仁见智因此这一规定在事实上并未为各级政府的行为提供?#34892;?#20934;则退一步而言即便?#24230;?#24178;意见?#33539;?#36825;一合理比例予以明确依旧难以?#34892;际?#21508;级政府的行为更无法真正解决我国学前教育财政投入不足的问题原因在于缺乏相应法律责任作为落实该项政策性规定的必要保障


        此外法律与政策的另一重要区别还表现在稳定性上法律具有稳定性在一定社会关系内容发生实质性变化之前不得对其进行随意?#29616;?#25110;修?#27169;?#21542;则会减损法律的权威性并由此失去其所具有的规范行为的功能政策具有灵活性能够因时因势做出相应调整但是政策的易于变动同时意味着政策在稳定性上有所欠缺政策的朝令夕改可能会导致其前后相互矛盾与冲突从而使政策规范的对象无所适从以学前教育的办学体制问题为例指导意见的表述是以社会力量兴办幼儿园为主体公办与民办正规与非正规教育相结?#31995;?#21457;展格局?#34180;?#30001;此强调的是社会力量而非政府在幼儿园兴办中的主体作用但是规划纲要以及?#24230;?#24178;意见则均规定建立政府主导社会参与公办民办并举的办园体制?#34180;?#30001;此强调政府在幼儿园兴办中的主导作用而社会力量仅仅只是参与其中指导意见关于学前教育办学体制问题与规划纲要?#24230;?#24178;意见的不一致可能会导致地方各级政府在处理这一问题时莫衷一是最后避重就轻而将幼儿园的兴办完全推向市场以减轻政府的负担政府在学前教育事业发展中的责任?#32531;?#35270;


        或许可以认为以上关于学前教育办园体制问题的政策差异反映的是政策制定者认识?#31995;?#36716;变即由过去重视社会力量到对当下强调政府责任的一种试错?#34180;?#20294;是即便如此此种经由政策确立的政府主导型办园体制也因无法避免不因领导人的改变而改变不因领导人的看法和注意力的改 变而改变 而在权威性上有所欠缺面对这一因时因势而可能随时被调整的且过于强调政府责任的办园体制的政策性要求地方各级政府可能会采取观望的态度而不对其予以严格落实


        二学前教育法的立法思路


        上文从政策与法律之间的区别角度论述了我国学前教育立法的背景?#24067;础?#23398;前教育法的立法必要性问题但值得注意的是政策不同于法律并?#19988;?#21619;着二者完全不相关事实上政策与法律之间有着密切的关系这一关系决定了学前教育法的制定离不开对学前教育政策的观照由此学前教育立法具有浓厚的政策法律化色彩政策与法律的关系可被简要概括为政策是法律的依据和内容法律是政策的规范化?#34180;?


        形成这一关系的事实在于政策的灵活性促使立法机关在?#38405;?#19968;社会问题形成较为成熟的解决方案之前往往借由政策发挥试行法的作用让政策替代法律承担更多的社会治理功能随着这些政策经过?#23548;?#26816;验并被认为是成熟?#34892;?#30340;立法机关再依据法定程序将其上升为法律由?#28865;?#20104;政策国家强制力之保障这一过程即政策的法律化或政策立法因此在学前教育法立法过程中无论立法动议的提出还是法律草案的起草都应当参考?#31508;?#22269;家和执政党政策的总体精神 以?#20013;?#23398;前教育政策作为立法的依据甚至是组成内容


        事实上被学者所广泛提及的我国学前教育?#23548;?#20013;诸如学前教育的地位与性质不明学前教育的管理体制不健全学前教育事业缺乏必要的财政保证等问题 在我国?#20013;?#23398;前教育政策中均有所规范学前教育法的制定有必要在检视与反思的基础上遵循?#20013;?#23398;前教育政策的总体精神与基本内容并将其中经过?#23548;?#26816;验并被认为是成熟?#34892;?#30340;学前教育政策经过法定程序实现政策的法律化


        值得注意的是在出台学前教育法之前为确保各地学前教育事业的规范发展诸多省市?#36861;?#32467;合本地区的实际情况在地方层面率先实现了学前教育政策的法律化出台了许多地方性学前教育法规与规章在此情形下我们可以借鉴地方学前教育政策法律化的经验发挥地方学前教育立法的媒介作用这一媒介作用体现在两个方面一方面作为学前教育政策法律化的产物地方学前教育立法针对学前教育政策的规范化表述可以为学前教育法的制定提供参考


        例如针对我国学前教育经费投入不足问题?#24230;?#24178;意见仅仅要求各级政府要将学前教育经费列入财政预算?#20445;?#32780;未明确各级政府的财政投入水平但是立法显然无法回避这一问题地方学前教育立法根据不同省市经济发展水平确立了不同的财政投入水?#20581;?


        例如?#37117;质?#23398;前教育条例规定财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中所占比例不低于 ?#24120;?#27993;江省学前教育条例将这一比例?#33539;?#20026; ?#25285;?而宁波杭州的立法则根据不同地区的差异对这一比例进行了差异化规定(点击此处阅读下一页)

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        文章来源陕西师范大学学报哲学社会科学版2019年第1期

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